习近平总书记所作的十九大报告，作出了中国特色社会主义进入了一个新时代的重大判断，全面、深刻地阐明了新时代中国特色社会主义思想和基本方略。这是马克思主义中国化的最新成果，是全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，必须在从事伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的历史进程中长期坚持并不断发展。

社会主义协商民主作为人民当家作主的一种重要形式，在总书记的报告中得到了充分的重视。报告肯定了十八大以来协商民主发展的成果，并把推动协商民主广泛、多层、制度化发展，作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的基本方略的一项重要内容。这就为协商民主在我国政治生活中发挥更加积极的作用，提供了广阔的发展空间。

协商民主全面展开的五年

习近平总书记的报告在总结十八大以来取得的成时就指出，五年来“社会主义协商民主全面展开”。这首先体现在十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央为社会主义协商民主全面展开制定了一系列关于顶层设计的重要文件。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作出了加强社会主义协商民主建设的重要部署；习近平总书记《在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话》，对社会主义协商民主的性质、意义、作用，对推进协商民主建设的指导思想、方向和主要任务等重大问题，做了全面、深刻的阐述和说明；《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，在总书记“讲话”精神指导下，系统建构了协商民主的七大渠道、各个渠道的主要协商领域和协商参与者等制度性框架。这三个纲领性文件，完整给出了发展社会主义协商民主、推进协商民主建设的顶层设计。

在这三个纲领性文件指引和规范下，五年来我国的协商民主建设不断推进。中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发了《关于加强政党协商的实施意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》，为政党协商、政协协商和基层协商等渠道的协商制度化、规范化和程序化，在总体要求、主要任务、组织领导等原则性问题上，提出了指导意见。可以预见，十九大以后，有关其他重要协商渠道建设的指导性意见也将陆续出台。

在这三个纲领性文件指引和规范下，五年来各个渠道的协商实践不断推进，协商成果更富实效性、创新性。仅以人民政协为例。作为专门的协商机构，五年来人民政协在完善党在政协的领导体制、打造协商议政整体格局、加强和改进民主监督、强化制度建设等多个方面，都取得了令人瞩目的进展。全国政协副主席兼秘书长张庆黎在2017年度中国人民政协理论研究会理论研讨会上，曾对此作了全面而精当的总结和论述。无论是以其协商密度和实效在社会上产生强烈反响的双周协商座谈会，还是微观的如政协会议小组程序的改进创新，从中都可以看到五年来人民政协在协商理论创新、机制创新和实践创新的丰硕成果。

发挥协商民主重要作用作为方略

在五年来协商民主全面开展的背景和取得丰硕成果的基础上，习总书记的报告强调要把发挥协商民主重要作用，作为贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的一项基本方略，这就赋予了发展协商民主在坚持和发展中国特色社会主义的总任务、总目标中更加重要的地位。深入认识这一点，对于更加自觉地着力推进协商民主广泛多层制度化发展，具有首要的意义。

首先，发展社会主义协商民主是坚持人民当家作主的必由之路。为此习总书记的报告强调，要“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”这就表明，协商民主制度是与我国的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等一起，保证人民当家作主的重要政治制度，其重要地位由此可见。

第二，协商民主是实现党的领导的重要方式。党的领导从根本上来说，就是带领全国人民为实现新时代的总任务、总目标而奋斗。在政治上，党的领导通过发展和完善中国特色社会主义各项政治制度来实现。由此，协商民主作为实现党的领导的重要方式，协商民主制度作为中国特色社会主义的一项重要政治制度，内在地包含着发展的必然性和重要性。

第三，协商民主制度建设是健全人民当家作主制度体系的重要内容。“健全人民当家作主制度体系”，是一个崭新的提法，是习总书记报告提出的发展社会主义民主政治的重大任务，包含着极为丰富和深刻的内容。发展社会主义协商民主作为方略，落实到健全人民当家作主制度体系的任务中，就是要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践。这就为发展协商民主落实在制度层面，提出了切实的任务。

由上可见，发挥协商民主作用作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的一项基本方略，明确了其在坚持和发展中国特色社会主义中的重要地位，为协商民主在我国政治生活和社会生活各个方面中发挥更加积极的作用，提供了广阔的发展空间。

广阔的空间，全方位的努力

协商民主发展的广阔空间，包含了多方面的重大任务，要求做出全方位的努力。本文谨谈三个方面。

第一，要在上述三个纲领性文件所阐明的社会主义协商民主顶层设计的思想指导下，在深入理解、把握社会主义协商民主的性质、意义、方向和主要原则等重大内容的基础上，联系长期以来我国协商民主的实践，对有关协商民主内在特性的诸多理念进行深入研究思考，以求得更为开阔、具体、细致的认知。如协商即对话的理念、协商实效性的理念、充分协商的理念等。只有达到对反映其内在特性的诸多理念的深刻认知，才能使顶层设计的各个方面得到真正的落实。

举例来说，如协商共识的理念。“共识”这一概念的内涵极为丰富多层，需要加以深入的理解和辨析。在最简明的层次上，“共识”指对如何行动达成一致的意见，但仅仅是这样的理解还是不够的。在协商民主中，协商参与者各方就某一议题达成了一致的意见毫无疑问是“共识”，同时，各方没有达成一致的意见，或在某些方面达成了一致的意见而另一些方面没有达成一致的意见，但是他们同时都确认这一状况，这也是一种“共识”。进而，即使对某一议题的各个方面都没有形成一致意见，但只要各方都确认有进一步继续协商的必要，这也是值得追求的一种“共识”，因为这为开启下一轮协商奠定了某种基础。因此，在协商活动中，绝对不能轻率地认定“无共识”或“协商失败”，并以此作为协商的结果。

对协商共识理念的这一认知是十分重要的，关系到对协商民主基本性质的理解，关系到协商机制、程序的设计、改进和创新。有了这样的认知，才能考虑到多种可能的情况，在机制和程序上预留空间，比如在某次协商没有达成一致意见的时候，得以启动预留的程序，进行下一轮的对话协商，而不至于陷入僵局，或以长官意志做出决定了事。

再比如“协商实效性”的理念。习总书记强调，“协商就要真协商”，要“确保协商活动有序务实高效”。这就需要对“协商实效性”理念有一个拓展和深化的理解。在协商实践中，往往有一种或明言、或暗含的对于实效性的衡量标准，就是仅仅看协商的意见、建议“是否得到采纳”。这一评价标准并非错误，但显得较为狭隘单一，不足以充分反映协商民主的基本特性。其基本特性是要求从“达成共识”（或“是否得到采纳”）、“引起关注”、“形成议题”这样三个维度上完整、全面地看待协商的实效性的内涵。只有从这样拓展和深化的理解出发，才能放眼整个协商过程，包括议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等环节，关注每一个环节对于协商实效性的作用和影响，因为协商实效性是通过协商的整个过程和每一个环节得到体现和实现的。

第二，协商民主发展的广阔空间，要求把协商民主的机制程序创新放在更加突出的位置。习总书记报告中提出的“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”，是创新的目的。

机制、程序是指宏观制度框架内，使得制度得以有效运转的对于具体操作的系统规定和行为规范。机制、程序的完善，能极大提高制度的有效性。对于协商民主的机制程序，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出了“科学合理、规范有序、简便易行、民主集中”的十六字的要求。

根据这一要求，需对现有协商民主各个渠道的机制、程序作一全面的梳理和分析，发现机制和程序在哪些环节上是薄弱的，哪些是缺失的，加以有针对性地充实和创新。为在梳理和分析的基础上充实和创新，首先需要对有关规范性文件捋清线索、明确重点、补齐短板。

同时，要深入到协商的具体运作和微观程序层面，细心分析其运作的每一个环节，观察这些环节的作用。往往是这些微观的程序关节点，是制度和机制创新易于入手、易于见效的地方。要重视“看似不起眼”的程序的改进和创新，重视其对于制度运作有效性的四两拨千斤的意义和作用。比如，上文提到的政协会议小组讨论的程序创新。2016年以来的全国政协会议，在小组讨论会程序里增加了一个由小组提出议题、围绕这一议题进行讨论的安排。这一以前所没有的看似细小的程序上的改进，使小组讨论会的议题更明确，讨论更充分，为增强协商实效性，开拓了很大的空间。

更为重要的，是要研究思考为“七大协商渠道”，即政党协商、政府协商、政协协商，人大协商、人民团体协商、基层协商及社会组织协商，制定一套基础性、通用性、操作性的程序规范，并提供一个在法律层面加以明确规范的文本。主要有，明确一个协商议题可以由谁提出、由谁参加讨论、由谁最后确定；一个协商会议由谁主持、由谁参加、由谁发言，对发言的程序性要求是什么，等等。制定和明确这些操作性、程序性、权威性的规定，对于推进协商民主“广泛多层制度化发展”，对于提高协商民主实效性，具有不可替代的意义。同时，也能为各个协商渠道根据各自具体的情况如协商参与者、协商内容、协商目的等的不同，而在程序上进行具体的进一步的丰富完善，提供一个有关程序原则、程序框架、关键程序方面的统一的基础，有法可依。

习总书记的报告要求“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”，把研究制定一部《协商程序法》尽快提上议事日程，是落实报告要求的最为基础性的工程。

第三，协商民主发展的广阔空间，要求在协商活动中更加突出社会主义核心价值观的引领作用。

坚持社会主义核心价值体系，培育和践行社会主义核心价值观，是习总书记报告提出的贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的又一基本方略，与发展社会主义协商民主有着直接、根本的联系。

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”作为通过对话达致共识的过程，协商民主就是要畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，通过商量找到全社会意愿和要求的最大公约数。这一“最大公约数”，就是社会主义核心价值观，或者说，公平正义民主法治等核心价值，是这一最大公约数的出发点和归宿。“找到”这一“最大公约数”，需要以社会主义核心价值观为引导、作规范，贯穿于协商的全过程。

这一过程，是协商对话各方以社会主义核心价值观为依据，提出对于大政方针和事关人民群众重大利益的意见和建议，并就此开展对话、达致共识的过程，也是他们践行核心价值观、树立中国特色社会主义理想、提升自身精神境界和协商能力的过程。

作者：吴先宁

全国政协委员、提案委员会委员

民革中央宣传部部长

本文刊登于《中国政协》2017年第21期